Por Manuel Ernesto Bernales Alvarado – Politólogo y Administrador Público
El Perú tuvo mínima regulación ambiental durante décadas, regulación creciente desde 1994 y desde 2011 se impuso la creencia de que ley y reglamentos transforman bien la realidad. Pero, disolver o abolir el Ministerio del Ambiente y los organismos especializados como el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, OEFA, o el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles, SENACE, es como botar el agua de la bañera y el niño. Exceso de deber ser, donde hay varias estimativas sociales, convertido en mandato legal, trae a la memoria una crítica a “la cura por la palabra”, en conocida frase de Gregorio Marañón, eminente médico y humanista español. Pero cero jefatura política de rango ministerial de un Sector especialísimo con reconocimiento universal de su trascendencia, evidencia un sentido negacionista, angustiado y simplificador al extremo. Peor aún, es casi como negar la existencia del calentamiento global y del cambio climático contemporáneo del que nadie se escapa!
Tenemos con el Perú un “deber de memoria”. Hay pocos estudios de Ciencia de la Administración Pública y sus aplicaciones, (ver: “La enseñanza universitaria de las Ciencias Sociales: la Administración Pública” publicada por la UNESCO hace sesenta años, también por la Unión Panamericana y hoy casi desconocida), por más que se haya impuesto la moda de “gestión pública” con enfoques empíricos actuales, necesarios, útiles, pero que usualmente carecen de un fundamento científico de clásicos, pretéritos y contemporáneos, valga la expresión.
En los cincuenta tuvimos un Instituto de Administración Pública, apenas existió. En 1962 se publicó un medular trabajo: “Diagnóstico de la Administración Pública y Propuestas de Reforma”. Recuerdo que fue la primera publicación del Instituto Nacional de Planificación, INP, creado en 1962 y disuelto en 1992. Antes de 1968 se dieron avances puntuales: el Ministerio de Guerra, fue el primero en instituir el “sistema de presupuesto por programas”; luego aparecieron otros en esencia con el mismo sentido o “lógica” aunque con novedosas denominaciones; también hizo una encuesta base de un estudio sobre la reforma de la administración pública; estudié esa documentación en el archivo del INP y puedo citar algunos autores; desconozco si sobrevivió a la disolución del INP.
Entre 1963 y 1968 la Oficina Nacional de Racionalización y Capacitación de la Administración Pública, ONRAP, empleando dicho diagnostico y estudios comparados, impulsó cambios graduales y su conceptuación de Sectores y Sistemas se plasmó en leyes de instituciones del Ejecutivo y Contraloría. El INP heredó y asumió ese aporte; también se nutrió de la excelente Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, de entonces. Poco antes del segundo gobierno militar 1975-1979 se creó el Instituto Nacional de Administración Pública, INAP, también a nivel del Presidente de la República.
Habiendo cambiado las condiciones políticas, económicas, institucionales que condicionaron favorablemente las innovaciones reseñadas entre los años sesenta y ochenta y de allí a los noventa, se dio paso a otra institucionalidad que desde 1992 y 1993 rige en el Estado. Remarco que desde 1975 el balance entre “Sistemas y Sectores” que dependían del Presidente de la República y del Presidente del Consejo de Ministros, y de acuerdos del Consejo de Ministros, fue abandonándose por la concentración e hiperfortalecimiento del MEF entre el 75 y el 89. Hoy es mayor que nunca antes!
El esquema anterior sirvió a una política de “intervencionismo de Estado” y no a socialismo alguno, en sesuda comprobación de Marcos Kaplan Efrom (“La formación del Estado nacional en América Latina” 1969. Hay varias ediciones). Su devenir sin una instancia de dirección con unidad de doctrina sino con creciente influencia y poder de grupos de interés, entre éstos la propia burocracia y sus amarres internacionales, llevó al crecimiento de ésta y creciente burocratización que se cercena en 1992, en particular lo referido a planeamiento y contraloría.
Esto empoderó aún más al MEF y facilitó el imperio de visiones de proyecto, no de programa, menos de plan estratégico, junto con inversiones necesarias y privatizaciones reclamadas tanto por sanas inversiones como por el paradigma contrario, fiel reflejo del “Consenso de Washington” y la creencia de que el mercado es un poder superior natural que ordena la sociedad hacia un automático Bien Común.
Se impuso una economía de mercado a una economía social de mercado o economía mixta que, mediante políticas y programas variables y adaptables a las circunstancias internas y a las megatendencias mundiales, hiciera manejable una buena cartera de proyectos clave, con sostenibilidad técnica, financiera, ambiental-territorial, social, cultural, y política que no se menciona. La hegemonía del mercado no garantiza este camino y su horizonte; en cambio, ha contribuido enormemente a la conflictividad; ésta, a su vez incomprendida en las alturas de la escena oficial, es pretexto para viejos y nuevos actores violentistas!
En 2008 el Presidente encargó a una Comisión discreta, no secreta, que prepare una propuesta para crear un Ministerio del Ambiente. Fuimos cuatro personas designadas y recibimos serio, amplio y eficiente apoyo profesional del INRENA, del CONAM, entonces Autoridad Nacional Ambiental a mi cargo, de otras entidades públicas, del sistema de las Naciones Unidas, organizaciones privadas y académicos mujeres y varones. Entregado el documentado informe con su resumen ejecutivo, se creó una Comisión, mediante Resolución de la PCM presidida por Antonio Brack Egg, quien me antecedió por breves días en el CONAM, recibido de Carlos Loret de Mola, actual Vice Ministro de la Presidencia del Consejo de Ministros. Así, devine única persona que integró ambas comisiones y Antonio Brack, (otro ex alumno salesiano como el suscrito), fue juramentado en la Va. ALC-UE ante Ángela Merkel, invitada especial del Presidente García, (mientras el entonces Presidente de Venezuela se comportaba sin altisonancias acorde a la invitación del anfitrión); los miembros de la delegación del Perú, que integraba la señora Mercedes Aráoz, hoy Presidente del Consejo de Ministros, hicimos el trabajo que correspondía.
Puedo decir que en ambos equipos no primaba una conceptuación estructural, sino “ambientalista”, en algunos sustituto funcional de creencias ideológicas-políticas, en otros manejando criterios en parte “defensistas-naturalistas”, en parte oenegistas, de proyectos con sesgos propios de la variada “cooperación internacional”.
El segundo grupo, organizado por el Presidente del Consejo de Ministros de entonces, fue más representativo de actores, creencias, ideas y tendencias sobre el ambiente. El acuerdo central, coincidente con el informe del primer equipo mencionado, tenía dimensiones inseparables: detener y empezar a revertir la “degradación ambiental” rural y urbana, en el Pacífico y en la Amazonía; mejorar la protección legal del ambiente; crear o fortalecer instituciones esenciales con personal de excelencia para, en diálogo social no con imposiciones, orientar, normar, fiscalizar, corregir y participar en lo que le corresponde en el proceso de va y viene de proyectos, programas y políticas de gobierno y de Estado, materializando procesos de participación ciudadana para un planeamiento del territorio y licenciamiento social de programas y proyectos.
El Sector y Ministerio del Ambiente, MINAM, fue creado, naturalmente, dentro del régimen constitucional y del Poder Ejecutivo. No puede entonces convertirse en un poder planificador ni ser un mero adorno o mesa de partes sin filtro alguno de sostenibilidad ambiental de proyectos y obras que evidencias estar mal concebidas o y/o mal hechas. Ni tanto ni tan poco.
Comprendo el ánimo de quienes ven, con evidencias y criterios de corto plazo, solo lo malo de la institucionalidad ambiental. Comprendo las convicciones y acciones “escatológicas”, francamente utópicas y ucrónicas de quienes quieren un “buen vivir” con la “madre naturaleza”.
Veo la utilización de los primeros por grupos de privilegio y de poder que quieren hacer aquí lo que no hacen en otros Estados. Y compruebo que in crescendo hay “ideologías que matan” viejas y nuevas, que usan el ambientalismo para su crecimiento que en dictaduras de partido único Rusia, China y Camboya, han evidenciado un anti ambientalismo con muertes y atraso.
Pienso que con la visita del Papa Francisco unos usarán la Encíclica Laudato Sí, para sus luchas ideológicas y otros les denunciarán buscando desacreditar la Doctrina o Enseñanza Social de la Iglesia Católica en este campo y en el de las inversiones.
No tendremos tres años y medio sin problemas. Todo lo contrario. Por esto y por la precariedad gubernamental y administrativa es hora de “no hacer muchas cosas sino mucho” en: normar y regular; sacar adelante paquetes de inversión privada y APP, para remediación ambiental demostrativa convirtiendo pasivos en activos, que usen la minería u otras “industrias extractivas” como palanca de desarrollo y seguridad humana en cuencas y territorios más amplios; hacer diseños urgentes compatibles con áreas de protección ambiental, bosques, aguas y tierras, como transporte multimodal en la Amazonía y aún usando vías que pasen por el Brasil y la conexión empresarial hidrocarburífera con el Ecuador. Especialmente, hacer funcionar bien los siete proyectos mineros energéticos que cité en este Portal en 2015, o por lo menos tres de ellos sin que se paralicen ni un día los que ya tenemos. Esto depende no solo de institucionalidad sino de gobernanza.
Tenemos muchas instituciones. Pero hay déficit de institucionalidad. Para una mejor gestión de un programa nacional de inversiones sostenibles se requiere sobre todo alta dirección con unidad de doctrina, inteligencia, planeamiento y metodología de cooperación multiactores y multicriterio. Aún sin cambiar la Constitución ni leyes orgánicas es urgente mejorar clara y rápidamente la gestión y la política ambiental a condición de tener equipos abajo y arriba bien articulados con el mismo visor estratégico, y apoyo social y político en el terreno de los hechos. ¿Será que se quiere? ¿Será que se puede?
